长江生态环境协同治理的理论思考与实践

时间:2021-09-24 10:51:48 分类:环保资讯 来源:环境工程技术学报 点击:253

聚焦环保网着眼长江生态环境保护修复的实际需求,从多个维度展开长江生态环境协同治理的理论思考,梳理总结国家长江生态环境保护修复联合研究中心2年来在协同治理方面的实践经验,提出下一步长江生态环境协同治理的工作建议。

研究认为:

1)长江生态环境协同治理具有4个方面的核心内涵,即治理主体协同、治理目标协同、治理措施协同和绩效评估协同,其目的是实现治理效能最大化,最大限度地维护生态环境的公共利益;

2)强化长江生态环境协同治理具有重要意义,是贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展系列重要讲话精神的重要举措,是推进长江生态环境治理体系和治理能力现代化的内在要求,是推动长江生态环境质量根本好转、建设美丽长江的必然选择;

3)国家长江生态环境保护修复联合研究中心创新性地构建了基于“伞形+扇形”耦合架构的长江生态环境保护修复联合研究协同模式,通过联合攻关和驻点跟踪研究建立了联合研究科研服务机制,其以科技协同创新为核心,推动长江保护修复的专家资源—信息知识—治理主体—治理目标与措施—考核评估“五大体系”系统联动,实现数据资源—智慧知识—责任任务—考核评估—方法质控—联防联控“六个方面”有序协同,助力国家和地方落实科学精准治污取得实效,最大程度地发挥了科技人才智库的整体效能,推动了长江生态环境协同治理能力提升;

4)建议未来应继续完善和推广联合研究科技协同创新体制机制,持续深化长江生态环境协同治理相关理论研究与实践探索,加快构建长江生态环境协同治理绩效评估工作机制。

引言

协同治理(synergistic management)理论起源于20世纪70年代德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学,旨在解决“新公共管理运动”中公共服务碎片化的困境。20世纪末,英国布莱尔政府启动的“协同型政府”是协同治理理论首次在国家层面的实践,直接推动协同治理理论成为全球性共识和新趋向。联合国全球治理委员会认为,协同治理是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”,并同时包含了正式的制度约束和非正式的协商机制。协同治理具有丰富的内涵,包括主体间要素的匹配性、利益与目标的一致性、合作调整的动态性、主体行为及关系的有序性以及治理功能的有效性。协同治理强调公共管理主体的多元化、主体间共同参与的自愿平等与协同性,最终目标是促使公共利益的最大化。目前,关于协同治理的研究主要集中于系统背景与产生机制、理论内涵新视角、治理主体间的关系、治理机制与制度构建、治理理论应用等方面。

生态环境是典型的公共产品,生态环境治理是一个典型的公共管理问题。生态环境的不可分割性和关联要素的多元性决定了生态环境治理必须坚持协同治理的系统思维。20世纪中后期以来,伴随各国对环境治理认识的深入,协同治理理论在区域性、流域性生态环境治理领域的应用得到了快速发展,从法律法规体系、环境经济政策和激励制度、公众教育等方面开展了多渠道全方位的协同治理探索。美国密西西比河委员会、莱茵河国际保护委员会(ICPR)统筹协调政府、公众、企业、社会组织各方力量参与到流域治理中,成为了全球大河协同治理的成功典范。国内生态环境领域的协同治理探索主要集中在京津冀、汾渭平原、长三角、粤港澳大湾区等热点区域。20世纪70年代以来,松花江、辽河流域的“松辽管理模式”和江西省的“山江湖模式”是我国流域生态环境协同治理实践的雏形。

近年来,特别是党的十八大以来,我国生态环境保护事业取得巨大成就。然而,流域治理的整体性、系统性与现有碎片化管理体制之间的矛盾尚未扭转。地方部门各自为政、互不协同的现象依然普遍。传统的政府“包打天下”的单一主体治理模式尚未改变,政府、企业、社会组织和公众等多元主体的共同参与依然缺乏。流域治理合作机制和生态补偿机制尚未建立,无法从全流域整体的角度审视和平衡治理成本与收益的局部不对称性。

长江是我国第一大河,全球第三大河,也是中华民族的母亲河。长江流域生态系统多样,是我国重要的生态安全屏障,亦是我国经济重心所在。习近平总书记从中华民族永续发展的战略高度,亲自谋划、亲自部署、亲自推动实施长江经济带发展战略,长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场。生态环境部制定实施了《长江保护修复攻坚战行动计划》,采用“1+X”模式于2018年组建国家长江生态环境保护修复联合研究中心(简称“国家长江中心”),创新科研协同攻关和驻点跟踪研究机制,助力打好长江保护修复攻坚战。近年来,长江流域生态环境保护发生了转折性变化,但是部分区域、领域生态环境问题和治理短板依然突出,必须坚持问题导向、系统思维,提升协同治理能力,深入打好污染防治攻坚战。

笔者着眼长江生态环境保护修复的实际需求,从多个维度展开长江生态环境协同治理的理论思考,阐明长江生态环境协同治理的重要意义,梳理总结“国家长江中心”2年来在协同治理方面的探索和经验,提出下一步长江生态环境协同治理的工作建议。

1 长江生态环境突出问题及治理需求

“国家长江中心”通过专家团队联合研究对长江水环境、水生态、水风险突出问题进行了系统诊断,研究认为:磷污染为制约长江水质改善的主要因子,水库群运行对磷污染沿程演变影响显著;长江水生态健康问题凸显,鱼类等水生生物资源衰退,湖库富营养化和水华问题依旧突出,湿地生态功能退化;长江水环境风险形势不容乐观,“化工围江”、航运及尾矿库隐患多,饮用水安全保障压力大。究其症结,其与长江流域现有碎片化管理体制密切相关。譬如干支流水库建设往往“谋一域”难以“谋全局”,对流域层面生态环境影响估计不足;鱼类资源保护相关部门缺乏联动,鱼类栖息生境面临“污染病、工程病、梗阻病、航运病、滥捕病”五大病因;河-湖、江-湖等不同类型水体氮、磷控制目标缺乏衔接,间接导致高氮、磷负荷量长期输入湖库,成为湖库富营养化和水华居高不下的根源;产业布局与生境保护方案缺乏统筹,长江下游化工企业/园区排污口与取水口犬牙交错,致使水环境布局性风险突出。

事实上,长江生态环境监管历来存在着九龙治水、各自监测、多头管理、重复执法、信息壁垒严重等问题,跨部门协调机制失灵或效率低下,企业、社会机构和公众等多元化主体参与治理不足。长江九省二市行政区域内部发展水平差距较大,区域间合作虚多实少,跨界治理缺乏机制创新与制度安排,各区域、各类水体、各类环境要素治理的统筹不足。生态环境治理的条块分割现象,使得各方制定的措施、方案各自为战,缺少统筹。此外,长江全流域尚未建立跨省生态补偿制度,现有的制度安排通常由中央财政对欠发达地区进行纵向的转移支付,鲜见省份之间横向的转移支付,生态环境治理绩效“搭便车”行为无法有效遏制。整体上,亟待从生态环境治理主体、目标、措施、绩效评估等角度全方位强化协同协作,提升长江生态环境保护修复的整体性和系统性。

2 长江生态环境协同治理的理论思考

生态环境协同治理可以调节不同利益攸关方的冲突,更有效地适应和解决系统的复杂性和不确定性;协同治理的目的是实现治理效能最大化,最终达到最大限度地维护和增进生态环境的公共利益。研究认为长江生态环境协同治理具有4个方面的内涵,即治理主体协同、治理目标协同、治理措施协同和绩效评估协同。

2.1 治理主体协同

多元主体协同治理是推进国家治理现代化的有效路径。党的十九大报告指出,要加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局。长江生态环境保护修复要突破政府单一主体治理模式,建立以政府为主导、多元主体协同治理机制,促进国家与地方协同、地方政府协同、政府部门协同、企业协同、社会公众协同,充分发挥各方力量来提升共抓“长江大保护”的整体效能。2021年3月1日实施的《长江保护法》,明确提出建立国家及地方层面的协调机制,将极大促进多元主体协同治理新格局构建。

1)长江生态环境多元主体协同治理的关键抓手是强化机制引领、创新制度设计,从生态环境的治理目标、治理措施、绩效评估等角度全方位厘清多元主体间的协同行为,确定多元主体的运作方式及协同行为的实现路径。2)实现长江生态环境多元主体协同治理的核心要义是不同区域的政府主体要协同。考虑上级政府参与程度、各区域主体间权力-资源异质性、有无“领头羊”城市等情况,Liu等曾提出政府间协同的三种理论模式,即“轮形”模式(上级政府参与弱,存在中心省/市)、“伞形”模式(上级政府参与强,存在中心省/市)、“扇形”模式(上级政府主导,无中心省/市)。其中“伞形”和“扇形”模式稳定性较强,对长江大保护具有较好的理论指导价值。3)实现长江生态环境治理主体协同的评判标尺是有序度。序变量是决定系统有序度的物理参量,参考系统论及基于序变量的协同度评价理论,政府、企业、社会机构、公众是长江生态环境保护修复的四大主体,可视作四大子系统,子系统按区域、类型又可衍生出多个子子系统。子系统及子子系统被视作不同层级、类型的序变量。长江生态环境治理主体协同由各序变量的协作而产生,序变量协同度大小决定了系统演化速率的大小及系统整体的有序度。

2.2 治理目标协同

长江生态环境治理目标是实施协同治理的旗帜方向,可分为区域、对象、要素等不同维度的目标协同:1)区域维度。围绕长江全流域生态环境问题及其治理目标,破除行政辖区界限和地方利益保护,坚持流域“一盘棋”思想,合理确定各区域治理目标并细化分解,统筹上下游、左右岸不同区域,协同开展生态环境保护修复。如长江梯级水电开发风险管控、通江湖泊江湖和谐等流域性问题的治理和应对。2)对象维度。长江是流域内所有江河、湖泊(水库)乃至河口等各种水体组成的水网系统,各类水体生态系统特征不一,生态环境保护需求各异但密不可分。要坚持流域系统性,统筹相互连通水体的治理目标和具体指标,系统开展生态环境保护修复。如长江磷污染控制需要从根本上统筹河流、湖泊、河口的磷(总磷、各形态磷)污染控制目标和指标,突破现有河湖、陆海总磷管控不衔接问题。3)要素维度。长江生态环境治理要坚持生态系统整体性,强化山水林田湖草生态要素协同治理,坚持水环境、水生态、水资源、水安全、水文化(“五水”)和岸线等统筹考虑,协同各要素治理目标、指标与措施。

2.3 治理措施协同

长江生态环境治理措施是落实协同治理的内容硬核,涵盖协同治理过程的方方面面,包括但不限于:1)制定协同治理的方案,如研究跨界环境污染联防联控协同治理方案;2)出台协同治理的政策法规,如探索长江流域横向生态补偿相关政策、长三角一体化协同治理立法、成渝双城经济圈协同治理政策等;3)发布协同治理的标准规范,如针对重要湖泊及其入湖河流,建立河湖统一的氮、磷评价与考核标准等;4)强化科技支撑的协同创新,如针对长江保护修复关键科学技术问题,整合优势资源力量,实现多学科、多过程、多要素的联合攻关,释放人才、信息、技术深度合作和协同创新力量。

2.4 治理绩效协同

长江生态环境协同治理绩效评估是实现生态环境治理效能最大化、最大限度地维护和增进生态环境整体效益的关键抓手。当前生态环境治理的相关绩效评估、考核与奖惩主要由各地方各部门分别组织开展,容易陷入追求地方或局部利益最大化,不符合也无法彰显区域、对象、要素协同治理的效果。需要着眼长江生态环境的系统性保护修复,从维护增进生态环境整体利益、系统治理效率的角度,突破一地一域,探索推进长江生态环境协同治理绩效评估机制,科学评估协同治理的成效,注重发挥第三方机构在评估中的作用,优化完善配套的考核、奖励补偿与惩罚机制。此是检验长江生态环境治理效果的必要手段,也是推进各利益相关方互惠共生关系深化的有效工具。

3 长江生态环境协同治理的重要意义

3.1 贯彻落实习近平总书记关于推动长江经济带发展系列重要讲话精神的重要举措

推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策,是关系国家发展全局的重大战略。近5年来,习近平总书记先后在重庆、武汉、南京主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话,多次对长江生态环境协同治理提出要求:2016年1月5日,在重庆座谈会上强调要共抓大保护、不搞大开发,指出长江经济带作为流域经济,是一个整体,必须全面把握、统筹谋划;2018年4月26日,在武汉座谈会上指出长江经济带生态环境协同保护体制机制亟待建立健全,生态环境协同治理较弱,难以有效适应全流域完整性管理的要求;2020年11月14日,在南京座谈会上强调要加强生态环境系统保护修复,强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理,推动上中下游地区的互动协作,要统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系,推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。习近平总书记关于协同治理的论述,思想深邃、内涵丰富,为长江经济带生态环境协同治理提供了思想指引和根本遵循。

3.2 推进长江生态环境治理体系和治理能力现代化的内在要求

2013年党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题。党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署,十九届五中全会明确了到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。环境治理是国家治理的重要组成部分,2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,提出构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系,健全环境治理领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系和法律法规政策体系。然而,现代环境治理主体的各方责任和行动在落实过程中,如何形成合力,发挥出最大的整体效益,仍需健全协同治理体制机制。长江经济带是我国生态优先绿色发展的主战场,积极探索引领生态环境协同治理,是长江生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。

3.3 推动长江生态环境质量根本好转,建设美丽长江的必然选择

生态环境作为一种特殊的公共产品供给,其特点是不可分割性、非排他性和非竞争性,亦给长江生态环境保护带来挑战:1)外部性特征。任何一个公共或私人部门损害生态环境的行为,其产生的后果可能由下游其他地方共同承担。2)搭便车行为。任何一个公共或私人部门采取的生态环境治理政策或行动,下游地区都有可能得益,但其成本却只由治理主体承担。3)单一主体管辖权有限。目前各类政策主体结构碎片化、部门化与分权化现象明显,然而长江生态环境问题的影响范围超越了任何一个地方政府、部门或组织的管辖权限,任何一个主体均无法单独解决好长江生态环境问题。传统的靠各地方、各部门各自为战的治理模式无法满足长江生态环境治理的需要,协同治理成为推动实现2035年长江生态环境质量根本好转,建成美丽长江的必然选择。

4 长江生态环境协同治理探索与实践

2018年4月27日,生态环境部党组决定组建“国家长江中心”,旨在整合优势科研资源,创新科研服务机制,围绕长江保护修复难点开展联合攻关,派驻58个专家团队开展驻点城市跟踪研究,推动落实科学治污和精准治污,以科技支撑助力打好长江保护修复攻坚战。为确保长江生态环境保护修复联合研究的协同协作、有序有效,参考2.1节及前期相关研究,构建基于“伞形+扇形”耦合架构的长江生态环境保护修复联合研究协同模式,实现国家级联合研究中心—省级联合研究中心(如四川、重庆、江西省级中心)—驻点工作组的“伞形”协同、国家级联合研究中心—驻点工作组的“扇形”协同(图2)。联合研究作为一项创新性、协同治理工作机制,2年多来,以科技协同创新为核心,推动长江保护修复的专家资源—信息知识—治理主体—治理目标与措施—考核评估(“五大体系”)系统联动,实现数据资源—智慧知识—责任任务—考核评估—方法质控—联防联控(“六个方面”)有序协同,最大程度地发挥“国家长江中心”科技人才智库的整体效能,推动提升长江生态环境协同治理能力。

4.1 联合攻关模式实现科技协同创新

按照“长江大保护重大科技工程”的总体定位,联合研究建立跨部门多学科的联合攻关模式,统筹协调优势单位科技力量,实现数据资源协同、智慧知识协同、方法质控协同、联防联控协同,激发多领域多要素协同创新动能。

(1)联合攻关“高位推动、多元共治”模式。由生态环境部牵头,会同中国长江三峡集团有限公司、沿江省市共同成立联合研究领导小组,组织领导、统筹协调和决策联合研究的任务方向、工作计划、经费预算、考核监督等重大事务。下设联合研究管理办公室负责日常管理。成立包含23位院士在内的顾问委员会和学术委员会,强化联合研究顶层设计,负责联合研究实施全过程的技术把关。

(2)联合攻关“1+X”模式。依托中国环境科学研究院,联合269家优势产学研单位(涵盖生态环境系统科研单位、高等院校、中国科学院、行业科研院所、大型企业等)和5 000余名科研人员组建“国家长江中心”,形成代表国内最高水平的科技攻关团队和平台,负责联合研究任务的组织实施。

(3)联合攻关“四统一、一集中”模式。联合研究遵循统一决策、统一管理、统一标准、统一行动和集中攻关的原则。通过“四统一、一集中”,协同协调各课题、各驻点团队及成员的工作方向、工作进展,保持方向不偏、步伐不乱、力度不减;在58个驻点城市基础上划分15个片区,形成“城市—片区—全流域”三级联动、系统集成的架构,促进流域内各片区、片区内各城市的联防联控,最大限度保障各项任务的协同有序;加强资源、信息和技术的整合、集成与共享,做好“串起珍珠的那根绳”,释放全局性、集成性成果创新能量。

4.2 驻点工作机制推动协同治理

按照“科学研究与管理决策紧密结合,与治理工程方案协同推进”的总体要求,联合研究创新建立了驻点跟踪工作机制,在58个驻点城市实现责任任务协同、考核评估协同,推动科技创新与治理主体、治理目标、治理方案的需求相融合,支撑国家与地方不同治理主体、目标和方案的联动协同。

(1)“四方协议”明确责权利。联合研究管理办公室与省级生态环境部门为管理部门(甲方),负责驻点工作组织协调;“国家长江中心”为技术统筹单位(乙方),负责统一技术要求、派驻驻点专家团队;驻点工作组为承担单位(丙方),为驻点城市提供“定制化”科技支撑服务,下沉一线、开方问诊,送科技、解难题,产出各项适用技术、解决方案、政策建议等“药方”;驻点城市人民政府为用户(丁方),负责明确驻点工作的科技需求和任务方向,提供现场办公等必要的保障条件。通过签订驻点工作四方协议,构建国家—省—市不同治理主体同向发力格局,确保科学研究与国家和地方政府治理主体的需求紧密结合;以四方协议为依据,开展定期考核与排名,形成研究任务和管理目标相结合的考核评估协同。

(2)“规定加自选”确定任务。四方协议的任务分为规定动作与自选动作,国家明确的长江保护修复攻坚战任务为驻点跟踪研究的规定动作,省、市结合地方特点提出的特色问题治理为科技支撑的自选动作。通过规定动作,助推国家确立的生态环境治理目标、任务在地方各级政府落实;通过自选动作,助力地方确立的生态环境治理特征性目标实现,以科技创新协同联动国家—省—市生态环境治理目标。

(3)“五边原则”务求实效。区别于以往许多科研工作不接地气、成果转化慢等弊病,驻点工作遵循边研究、边产出、边应用、边反馈、边完善的“五边原则”,坚持问题导向、目标导向,以集成应用性研究工作为主,强调科技成果转化,务求驻点工作实效,使驻点科研工作与治理方案、治理工程协同推进,能够为治理方案与工程出实招,及时、切实为地方精准施策提供支持。

(4)“前店后厂”强化保障。联合研究建立总体专家组下沉工作、专项技术组跟踪指导、与国家水体污染控制与治理科技重大专项(简称“水专项”)协同联动等工作机制,为驻点工作组提供“前店后厂”式全方位、协同联动的技术保障。总体专家组分片区、分领域明确包干责任,根据驻点工作需求开展下沉指导。围绕长江保护修复攻坚共性问题,成立专项技术组(如“三磷”整治、通江湖泊保护),有针对性地开展跟踪指导、专题研讨与技术培训。建立与“水专项”团队的协同联动机制,印发《水专项支撑长江生态环境保护修复推荐技术手册(第一册)》《水专项支撑长江生态环境保护标准规范成果汇编》(共计400余项技术、200余项标准规范),为驻点工作提供“技术池”“知识库”,推动重大项目成果转化和应用。

4.3 科技创新、国家决策与地方管理协同成效显著

联合研究启动以来,取得一系列成效,初步实现了科技创新、国家管理决策、地方落实攻坚战行动等方面的一体推进、多方共赢:1)在环保科技创新层面,通过一期项目攻关,系统把脉问诊长江水生态环境问题,加深了流域整体性科学认识。率先突破长江磷污染来源、成因与污染防控适用技术,形成长江流域一套生态环境问题及污染源清单、一套以磷为核心的流域水质目标管理技术体系、一套流域/区域生态环境保护综合解决方案和一个智慧决策平台(“四个一”)成果。2)在国家管理决策层面,积极建言献策,联合研究团队及成果全方位支撑长江保护修复“三磷”排查整治专项行动,2019年长江总磷浓度比2017年下降20.1%;支撑了劣Ⅴ类水体整治、饮用水水源地整治、城市黑臭水体整治等专项行动的国家层面规范性、指导性文件出台;产生一系列重大政策建议,其中1篇获国家领导人批示,5篇被中共中央办公厅、国务院办公厅采纳,14篇获部级领导批示,为管理决策提供参考。3)在地方精准施策方面,打造“定制化”科技服务新样板,向长江干流沿线和重要节点城市派出58个驻点工作组,深入一线、诊断病因,助力地方长江保护修复攻坚战行动,围绕“一市(城)一策”“一河(湖)一策”精准做好科技支撑,形成各类差异化解决方案和技术报告140多份,开出358项治理“药方”,解决了地方长期以来“有想法、没办法”的技术和人才瓶颈。部分沉疴痼疾得以根治,如贵阳市驻点组支撑解决困扰60年的洋水河总磷超标问题,嘉兴市驻点组支撑解决了南湖水质不达标问题,德阳市驻点组支撑在当地率先实现磷石膏“消增削存”,安庆市驻点组通过科技创新为当地节约上千万元治理经费,舟山驻点组破解贻贝加工特色水产产业发展瓶颈。4)在社会辐射带动方面,向1 500余家企业推介600余项“水专项”成果,带动国家、企业、地方投入直接科研资金约3.6亿元,联合研究机制获得广泛认同,发挥了重要的科技支撑平台枢纽作用。

5 长江生态环境协同治理的工作建议

5.1 继续完善和推广联合研究科技协同创新体制机制

面向党的十九届五中全会提出的新发展阶段、新发展理念、新发展格局的新形势和新要求,结合“十四五”时期深入打好污染防治攻坚战的生态环境保护中心工作,充分发挥“国家长江中心”科技支撑平台作用,继续采取联合攻关、驻点工作等行之有效的方式,持续深入开展长江生态环境保护修复联合研究,继续探索完善科技协同创新体制机制,强化科技支撑与帮扶。加强对现有探索实践过程中好经验、好做法的总结和宣传,在长江流域沿江其他市、县乃至全国其他流域市、县推广,拓展和深化联合研究协同创新工作机制,支撑做好科学治污、精准治污,协同联动各方,推动生态环境协同高效治理。

5.2 持续深化长江生态环境协同治理相关理论研究与实践探索

围绕推动长江经济带高质量发展,以《长江保护法》的实施为重要契机,充分发挥法律条文中所述国家长江流域协调机制的作用,综合考虑法律实施对地方层面长江流域协调机制建立和完善的辐射带动,鼓励从不同领域、不同角度、不同维度,聚焦长江生态环境保护修复的关键问题,深化长江生态保护治理相关理论研究和实践探索。譬如,如何以政府为主导,强化监管、支持和引导,调动多元主体的积极性和内聚力,确保协同治理主体参与和作为的有效性;如何消减跨区域合作的障碍,统筹部门间合作的优势,提升协同治,目标的一致性;如何加强信息资源共享,破除信息共享壁垒,协同各方信息沟通的对称性;如何发挥协同治理案例的示范和引领作用,激励各参与主体的积极性,形成连片带动效应,增强协同治理的整体绩效等,营造协同治理创先争优社会氛围。

5.3 加快构建长江生态环境协同治理绩效评估工作机制

协同治理绩效是协同治理能力的定量体现,是强化协同治理思维、落实协同治理目标和措施的重要工具。以协同治理绩效考评为抓手,充分发挥其“指挥棒”作用,推动长江生态环境协同治理不断取得新成效。加快研究构建长江生态环境协同治理绩效评估体系,包括全流域协同治理综合评估与分区域(上中下游)、分层次(省级/市级)、分领域(不同水环境要素、不同治理对象)、分类型(治理主体、治理目标和措施等)的协同治理单项评估。重点要加强长江生态环境治理主体协同度定量评价的研究与实践,譬如试点推动基于序变量的区域治理主体协同度评估等,鼓励和充分体现对整体效益的贡献,防止“搭便车”行为。建立长江生态环境协同治理绩效评估工作机制,结合绩效评估,配套完善相关的考核与奖惩措施。充分发挥第三方机构在绩效评估工作中的作用,并强化信息公开和社会监督,进一步保障评估工作的公平、公正。

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