环境政策与法律的关联性及政策法律化之路径探讨!

时间:2021-09-23 14:09:14 分类:环保资讯 来源:四川省环境政策研究与规划院 点击:281

聚焦环保网为准确把握好环境政策与环境法律的关系,进一步加强业务能力建设,本文通过梳理环境政策和环境法律的演进规律,对比研究生态环境保护相关的政策与法律,总结出二者的本质属性、共通性以及差异性,探索出环境政策向环境法律转化的路径,以期为业务工作提供理论支撑与技术保障。

1 环境政策与环境法律的演变规律

(一)环境政策是环境法律的先导和补足

1.从时间维度来讲,环境政策总体比环境法律出现的时间早,为环境法律的制定和修改提供了较为丰富的文本内容和施行经验。总的来看,环境政策先于环境法律出现,在实践中引导和规范着环境治理,并为环境法律的制定进行积极有益的探索,积累了丰富的经验。

2.在不具备立法条件时,环境政策替代环境法律规范承担着社会治理的功能。立法工作周期长、程序复杂,无法及时应对环境治理中出现的新问题。政策具有较大的灵活性、适应性,在不具备法律规范的情况下,可以及时出台相关政策对新出现的环境问题进行规范,发挥着“试行法”的作用,通过加深对相关问题的认识和研究,再形成稳定、成熟的法律规范。

3.环境政策可以弥补环境法律的空白和缺陷,有效保障环境法律的实施。我国的环境保护工作起步较晚,诸多领域在相当长一段时间内缺乏相应的法律法规,需要充分发挥环境政策的治理作用。同时,法律作为环境治理的一种手段,也有其规制不到的“真空地带”,而环境政策则可以通过发挥其灵活性作用,对法律规范中的原则性规定进行细化完善,增强其可操作性,保障法律的实施效果。

(二)环境法律是环境政策的总结和规范

1.环境法律是环境政策不断累积、不断调适后质变的结果。在制定环境法律前,往往已经形成了政策群、政策体系,对相关问题进行了较为全面的规范。环境法律的制定则是在环境政策群的基础上进行总结和升华,把得到社会普遍认可、遵守且效果显著的政策固化为具有普适性、强制性的法律规范。

2.环境法律是环境政策法制化的产物。当制定环境法律的条件成熟时,发挥“试行法”作用且被实践证明行之有效的环境政策一般会被以立法形式巩固确定下来,以法律强制力保障实施,确保被全社会共同遵守。

3.环境法律的实施促进政策不断丰富和完善。我国国土面积辽阔,各地区的经济、文化和社会发展状况存在较大差异,环境法律制定实施后,地方往往会根据本地实际,出台一系列符合地方实际、突出地域特色、有利法律实施的配套政策,不断更新原有的政策体系。

(三)环境政策与环境法律的演变是一个不断螺旋上升的过程

1.环境政策的更替可以促进环境法律的制修订,让法律中有政策考量。环境政策作为环境法律的灵魂和制定依据,其演进可以更新法律的内在机理,推动专门性的环境法律出台。环境政策的调整会影响到环境法律的施行效果,进而促进法律的制定或者修改。

2.环境法律的调整会促进政策的制定或修改,让政策中有法治元素。环境法律调整后,往往需要出台配套政策,落实具体工作的主体、任务、时限等,促进法律的贯彻落实。环境政策在制定或者修改过程中要遵循基本法治精神和现有法律规范,而不能超越法律权限去创设规则。

3.环境政策和法律在实践过程中不断完善和发展,共同向“善策”与“良法”方向发展。从环境政策和环境法律的演变历程来说,二者是一个“命运共同体”,它们都是特定历史阶段时期因对特定事项进行管理而出现的不同规范,都会因时而变。它们的演变方向是同向的,都是为了回应社会需求,解决现实问题,最终都是为了实现“善策”与“良法”的目标,为生态文明体制改革服务。

2 环境政策与环境法律各自的特点

(一)环境政策与环境法律的本质属性

环境政策具有较强的政治性,带有党和国家在某个阶段对某项工作的政治导向。环境政策的制定需要贯彻党的系列会议精神,需要遵循政治理论,符合政治逻辑,坚定政治立场。环境法律的社会规范性和约束性更强,依靠国家强制力保障实施,体现了党和国家治国理政的权威性和稳定性。环境法律的制定严格按照立法计划和法定程序进行,尊重立法技术规范,设置法律责任,行为主体违反须承担相应的法律后果。

(二)环境政策和环境法律的共通性

在框架结构上,对比生态环境保护相应领域的政策和法律规定,两者在目标、原则、指导思想和重点任务等方面具有共通性。环境政策与环境法律都是先写目标、原则、指导思想等统领性规定;其次再是对重点任务的实施进行规定;最后是保障与监督,对重点任务的落实提供保障和进行监督管理。

在内容逻辑上,环境政策和环境法律的具体内容根据大框架搭好的“架子”遵循严格的内部逻辑进行“添血肉”。如涉水的政策和法律主要遵循 “三水共治”, “四源齐控”的逻辑。在农业污染防治方面,都分别从科学使用农业投入品,减少农药、化肥的使用,科学处置农业废弃物进行规定。

(三)环境政策与环境法律的差异性

1.体系结构的不同

从体系的整体协调性来讲,环境政策体系没有避免重复的规定;环境法律需要协调好上位法与下位法、一般法与特殊法之间的关系,避免重复规定。地方政策可以先对国家政策进行延续性规定,再增加地方性规定。而下位法更强调对上位法的细化规定,结合地方实际突出区域特色性、针对性和可操作性。

从体系的具体内容来讲,环境政策是对一脉相承的内容再进行补充,注重内容的完整性;环境法律则是对上位法、一般法进行细化规定,侧重内容的延续性。政策文体的结构一般为总分总,先总述当前的社会现状,然后分述总体要求、目标、重点任务等具体内容,最后是进行号召性的总结,有的政策会在句尾用括号注明该事项的责任主体;法律文本的结构需符合《立法技术规范》的要求,对具体章节条款的表述都有规定,且用专章对法律责任进行规定。

2.语言表述的差别

在强制性上,环境政策多使用“加强”“深化”“鼓励”等引导性和鼓励性用语;环境法律则多使用“应当”“禁止”“不得”等强制性用语。在规范度上,环境政策用语偏日常化,带有一定的感情 色彩;环境法律用语更规范和统一,一般使用中性词。在简洁度上,环境政策语言表述具有一定的铺垫和描述;环境法律用语更简洁,多使用祈使句,少用或不用修饰语。

3.具体内容的区别

导向性上,环境政策注重目标任务实现的效果,侧重结果;环境法律强调目标任务完成的手段和途径,侧重过程。政策强调目标任务在各阶段要达到的要求,法律则更多规定实现该要求的方式。时效性上,环境政策强调目标任务完成的渐进性,分阶段完成,有定性定量的要求;环境法律在具体规定中一般不作时限要求。灵活性上,环境政策是在一定时期内推行实施的,能及时反映现实国情,较灵活;环境法律一经公布则在长时间内有效,较稳定。有的政策文件会在文末规定该文件的有效期,一般均为短期,如三年、五年等。

3 环境政策法律化的实现路径

(一)储备环境政策,夯实环境立法基础

一是推广、总结、升华环境试点政策,形成覆盖范围广、实践效果好的的政策体系。试点政策需要在实践中积极发挥示范先行的作用,把可复制、可推广的成熟经验转化成全面试行的政策,使环境政策制度化。

二是结合生态环境保护新情况、新变化,评估、制定环境新政策,构建规范健全的环境政策体系。制定环境政策要与时俱进,针对最新、最突出的环境问题,及时对已有政策进行评估,根据社会现实的需求,制定新的政策,不断更新和丰富环境政策体系。

三是充分发挥环境政策对环境法律的引领作用,积极推动法律的制定、修改及修订。环境法律具有滞后性,需要吸收借鉴政策中因时而变、因事而变的内容,从政策中找到变革的思路与方向。

(二)确立转化标准,规范环境立法

一是环境政策法律化的前提条件。普适性、实践性和成熟性应当是环境政策转化为环境法律三大基本条件。普适性要求环境政策普遍适用于相同或者类似的环境问题,而不是具有区域性的环境问题。实践性要求环境政策是经过长期实践检验且被证实为有效可行的。成熟性要求环境政策具有转化为法律的时机,如宏观发展需要、社会关注度高、被列入立法计划。

二是环境政策法律化的实现路径。在框架逻辑上,环境法律可以参照环境政策的框架结构搭建法律结构。环境法律中除了法律责任和附则外,总则和分则部分的内容可以从政策中进行转化。在内容逻辑上,可借鉴环境政策文本的逻辑思路完善法律文本的内容。比如,在流域立法中,借鉴流域规划等政策文本中“三水统筹”“四源齐控”等思路布局法规内容。

三是在环境政策法律化过程中严格遵守立法技术规范。推进环境政策法律化时,需要充分发挥好立法技术规范的工具作用,使得立法既符合法律的结构规范,也符合相关的语言表述规范。

(三)精准识别差异,完善环境法律

一是在具体内容上,明确了环境政策和环境法律的差异性后,进行立法转化时可以“反其道而行之”。时效性上,法律化时需结合实际把政策中“确定”的时限、指标模糊化和原则化。导向性上,环境法律需要把政策中党和国家对阶段性的目标任务转化为具有普适性的法律规定。灵活性上,法律制定时需充分考虑法律和政策的有效性,对于政策中短期展望的目标、任务审慎转化。

二是在语言表述上,环境政策法律化需要严格遵守立法技术规范的要求,把政策用语转化为法言法语,避免立法用语上的政策化倾向。强制性上,对于政策中鼓励的事项,立法时应明确为“应当”或 “可以”;对于政策中反对的事项,法律中应明确“禁止”,并规定相应的法律责任。规范度上,严格按照立法技术规范进行立法,特别注意法律中“政策性条款”的表述规范,避免法律条文中出现政策用语的烙印。简洁度上,基于法律文本的有限性,环境政策法律化时,使用“主体+行为”的句式规定权利义务,保证法律语言的简洁、凝练。

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